中評智庫》臺灣居民在大陸權利義務實踐分析(王鶴亭)

中評智庫》臺灣居民在大陸權利義務實踐分析(王鶴亭)

拓展臺灣居民在大陸相應權利義務實踐也有助於推進和平統一。(中評網圖)

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隨着越來越多的臺灣同胞來大陸投資、創業、學習、就業和生活,保障臺灣同胞在大陸的合法權益有助於深化兩岸融合發展,拓展臺灣居民在大陸相應權利義務實踐也有助於推進和平統一。中共十九大報告提出「逐步爲臺灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇」。《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》、《關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》等相繼出臺,正在將臺灣居民與大陸同胞同等的待遇的範圍逐步拓展、層次逐漸深化。逐步爲臺灣同胞提供同等待遇,以及臺胞權益保障的法制化、規範化、平等化、全面化本質上契合於「臺灣居民是中國公民」這一基礎規範。從根本上講,臺灣居民在大陸的同等待遇、權益保障的相關法律規定、政策路徑和治理體系之間應具有內在邏輯的一致性,而臺灣居民在大陸的權利義務及其實踐是這一問題的核心與基點。

一、臺灣居民在大陸權利義務及實踐限制

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臺灣居民在大陸享有經濟、社會、文化、教育等方面的同等待遇,具有充分的合法性,源自於臺灣居民作爲中國公民的法律身份。首先,《中華人民共和國憲法》在序言中明確「臺灣是中華人民共和國神聖領土的一部分」,第三十三條規定:「凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民,中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。任何公民享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務。」而《中華人民共和國國籍法》則規定:「父母雙方或一方爲中國公民,本人出生在中國,具有中國國籍」,「父母國籍不明,或無國籍,定居在中國,本人出生在中國,具有中國國籍。」因此,依據憲法、國籍法的相關條文以及基本法律原則可以確定,臺灣居民是中國公民,當然享有中華人民共和國憲法和法律規定的權利,同時也應履行憲法和法律規定的義務。其次,臺灣居民還在大陸相關法規中被明文確證爲中國公民。《中國公民往來臺灣地區管理辦法》第二條規定「居住在大陸的中國公民(以下簡稱大陸居民)往來臺灣地區(以下簡稱臺灣)以及居住在臺灣地區的中國公民(以下簡稱臺灣居民)來往大陸,適用本辦法」,既確認了臺灣居民是中國公民,更進一步指出臺灣居民是居住在臺灣地區的中國公民,並將居住地作爲具體法律適用、政策實施的依據。

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但由於兩岸政治對立格局的影響,在臺灣地區的臺灣居民暫且無法實踐《中華人民共和國憲法》和法律規定的權利和義務,在大陸的臺灣居民也尚未能夠充分實現憲法和法律規定的權利義務。具體而言,臺灣居民「在大陸各領域的公民權利雖逐步實現但仍有部分存在差別對待」,或者說適用於大陸居民的法律及政策並未普遍適用於在大陸的臺灣居民身上,或是因爲大陸對於臺灣居民權利義務實踐的法規細化、政策調整必然有着從無到有、從特例到普遍的過程,這在客觀上也就「使得實踐中臺灣居民在大陸的權益保障呈現出迥異於大陸居民的二元結構」。

臺灣居民在大陸作爲中國公民的權利義務實踐受限的內涵和因素在不斷演進。在兩岸隔絕時期,軍事對峙與政治敵對使得兩岸人民無法往來,而大陸方面則將臺灣同胞視爲將被解放的人民,統一後將大陸地區的法律、政策等直接適用於臺灣地區,無須單獨制定針對臺灣居民的法規等。在兩岸民間交流階段,兩岸開始面對人員往來和流動的問題,臺灣方面在立法和行政上對於大陸居民赴臺均採取嚴格的限制立場,大陸方面則積極恢復和保障臺灣居民的相關權利及待遇,但範圍相對較小,多集中於臺商羣體,對於相關實踐問題採取個案化、特殊化、靈活化的方式加以處理。在兩岸融合發展階段,臺灣居民在大陸求學、創業、就業和生活日益增多,大陸方面開始逐步尋求常態化、普遍化、規範化的方式去推動臺灣居民的權益保障和權利義務實踐,但仍存在法制化、平等化、一體化不夠充分的問題。而且,在臺灣居民權利義務實踐成爲客觀問題並逐漸顯現的歷史過程中,大陸方面關於公民權利義務具體實現的程序機制與臺灣居民在大陸權利義務實踐的實際需求之間並不完全匹配。

憲法和法律規定的權利義務均需具體的法律法規、政策措施以及相應程序等加以落實,而公民權利義務的充分實現總體而言是以「戶籍」作爲程序的依據及起點的,涉及具體各項權利義務實踐與保障的相關法律法規及政策舉措也多以「戶籍」作爲判斷適用範圍及程序的依據,而兩岸都採取單一戶籍的原則使得在大陸的臺灣居民暫不具備大陸戶籍,相關的程序問題也因此造成臺灣居民在大陸地區應然的「公民權利義務」與實踐脫節。

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更爲重要的是,兩岸政治對立格局之下臺灣當局對於臺灣居民在大陸權利義務實踐的種種限制嚴重阻礙了臺灣居民正當權益的實現與保障。與兩岸民間交流日益深化的趨勢背道而馳的是,臺灣當局對於臺灣居民在大陸參政、投資、就業、就學、生活等出臺了越來越繁多而綿密的限制性、禁止性和嚇阻性規定,例如臺灣方面對於臺灣人民在大陸公務及事業部門擔任職務、在大陸申請居民身份證與護照、申請大陸相關公共福利等都做出了禁止性或互斥性的規定。這一方面使得臺灣居民在大陸實踐作爲中國公民權利義務的成本與風險升高、動力不足,進而導致權利義務實踐不充分,或是實際享有的權益與所承擔的義務不對等,另一方面間接影響了大陸方面相應的法律適用和政策實踐,大陸並未完全、嚴格及直接對臺灣居民適用與大陸居民相同的法規、政策及程序,尚未將臺灣居民的權利義務加以法制化,也是爲了維護和增進臺灣居民的實質權益、避免讓臺灣居民陷入「兩難」,而是採用變通方法來達到實質上合理保障臺灣居民權益的效果。當然,大陸也沒有法律規定明確排除臺灣居民的政治權利等,當前涉及在大陸臺灣居民的相關法律適用及政策舉措基本上回避了臺灣居民在兩岸的權利義務衝突或重疊的困境。

二、臺灣居民在大陸權利義務與「同等待遇」

對於臺灣居民在大陸權利義務實踐問題,大陸更側重於其權利保障的部分,而且是以個案、便利或權宜、變通的方式來保障和促進其權益,相應的程序不斷精簡,所涉及的項目和範圍也在不斷擴展。臺灣居民在大陸權利義務的具體事項所對應的待遇朝向與大陸居民趨同的方向拓展,對應的政策舉措在實效和結果意義上可以被視爲是臺灣居民作爲中國公民的權利義務在大陸地區被逐漸「激活」和實踐的過程,既有政策法規規定的權益也可以作爲未來臺灣居民的中國公民權利得以實現後的「正面清單」。但需要注意的是,無論是在邏輯還是在法理意義上,臺灣居民在大陸的現實待遇雖然與權利相關,因爲權利而產生但不等於權利本身。基於臺灣居民按照既定的法律政策規定和程序實現相應權利義務存在障礙和遲滯的客觀現實,「同等待遇」就成爲保障和促進臺灣居民在大陸正當權益的階段性、功能性和實效性的權變之舉。雖然當前享有「居民同等待遇」還不能完全等同於法律意義上公民權利義務的實現,但在很大程度上能夠達到與之相同的實際效果。而且作爲變通路徑的「同等待遇」舉措具有很強的可持續性和延展性,以之作爲聯結性節點,能夠推動實現臺灣居民在中華人民共和國法律體系及政策實踐中的政治地位、法定權利與實際待遇的內在契合。

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同等待遇並不完全等同於公民權利義務實踐或實現,而是克服政治分歧、身份衝突、戶籍限制的政策創新。臺灣居民在通常的情況下是以「臺灣同胞」的身份存在於中國大陸,這也是一種特別的現象,「臺灣同胞」的身份定位主要涉及政治問題及認同問題。而在相關法律中雖被界定爲「中國公民」,但在實踐中作爲中國公民的權利義務卻是依戶籍而界定與落實的,當前對於臺灣同胞或臺灣居民身份權利的確認,仍是採戶籍認定的原則,臺灣同胞在大陸地區尚未設有戶籍的情況下,其身份仍隸屬臺灣戶籍,不依一般中國公民的規範,被視爲一種身份特殊的羣體。這也意味着當前制度下的臺灣居民在大陸作爲中國公民的權利義務的既有實踐與規範之間存在落差。但如前所述,這種落差主要是由於兩岸政治分歧和單一戶籍準則等造成的。事實上,類似落差也同樣存在於臺灣,臺灣方面除了嚴格以戶籍作爲大陸居民獲取相應權益的基礎條件外,對於已經獲得臺灣地區戶籍和身份證的大陸居民的權利仍有諸多限制,更遑論尚未獲得戶籍的大陸居民。相比之下,大陸方面除了以「臺灣同胞」來表達政治情感和政策包容之外,更是儘可能地採用各種變通方式爲在大陸的臺灣居民提供便利和保障,使其能夠在既有兩岸格局下享受兩岸的雙重利益。當然,這種變通方式均以因地制宜地保障和增進臺灣同胞的實際權益爲準則,甚至以臺灣地區的相應標準作爲參照,也就會呈現出相對於大陸居民的超額權益或是相較於臺灣地區的權益不足的情況。在這種既有脈絡和困境下,「同等待遇」即是具有替代效應的階段性、標誌性變通之舉和政策創新。

同等待遇並不是無差別待遇,是在同等情況下與當地居民相同的待遇。保障臺灣居民在大陸作爲中國公民的權利義務是平等權的必然要求,但其實踐或落實的結果卻並不等於無差別待遇。一方面,在兩岸尚未正式結束敵對狀態、國家尚未最終完全統一的情況下,基於國家安全、社會公共利益的整體價值以及兩岸分屬兩個「法域」的客觀實際,大陸不得不在臺灣居民的政治參與、市場準入等方面做出必要而合理的限制,這些限制並不必然違反平等原則。另一方面,參照大陸居民的公民權利義務實踐,臺灣居民在大陸的同等待遇是一個相對標準,參照對像不是臺灣地區的臺灣居民,而是大陸居民,而且前提是「在相同的情況下」。大陸居民的公民權利義務實踐基本以戶籍爲依據,根據戶籍地的實際情況而展開,而且「戶籍是當前社會管理體制中的關鍵,不但承擔了人口登記的功能,還附帶了公共服務待遇准入等複雜的社會經濟因素」,但大陸各地在教育、醫療、社會保障等公共管理和服務方面存在着資源及質量上的諸多差異,要求將大陸所有地區的居民平等的公民權利義務在實踐過程中轉化爲同等的待遇既不合理也不現實。因此,同等待遇的落實只能是參照臺灣居民在大陸居住地的居民待遇,逐步消除與當地居民公民權利實踐的實際結果之間的落差。

同等待遇是要逐步達到與大陸居民實現其公民權利義務後所形成的待遇相同的狀態和效果。當前臺灣居民在大陸權利義務實踐受限可能是必要而合理的,但不是固定不變的,限制也在逐漸減少。自兩岸開放民間交往交流以來,大陸方面根據形勢發展和實際需要持續推進對於臺灣居民的權益保障,臺灣居民在大陸各領域實際所獲得的待遇與大陸居民的待遇之間的差異和差距在逐漸縮小。從法理或者邏輯上而言,臺灣居民作爲中國公民在中華人民共和國有效管轄範圍內的權利義務是先在的,在實踐中應是逐漸被恢復的,相應的限制應是逐步被消除的,但由於國家尚未完全統一及臺灣當局尚且有效管轄臺灣居民的特殊情況,在大陸既有的公民權利義務實踐體系中,大陸方面採取「同等待遇」的創新路徑來達到如同臺灣居民實踐了其中國公民的權利義務、相關限制被消除後的實際效果。然而,無論是既有權利義務的恢復,還是「必要而合理」的限制的消除,或是「同等待遇」的落實,都是漸進的,最終的效果也是一致的,最終也將達到邏輯、法理與現實的契合。因此,十九大報告提出「逐步爲臺灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇」,能夠成爲保障和推進臺灣同胞權利義務實現的務實、嚴謹和負責的政策路線。

三、臺灣居民在大陸權利義務實踐的法治思維

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臺灣居民是中國國民和中華人民共和國公民這一法理事實,決定了其在大陸地區的法律身份、權利義務和居民待遇應以《憲法》和法律上的平等權爲參照和準繩。「同等待遇」提供了在學習、創業、就業、生活領域裡與對應的公民權利實踐效果相同的變通路徑與替代方式,但本質上並不完全是在落實和實踐應然的公民權利義務。作爲銜接法理與現實的節點和中介,「同等待遇」本身或許就需要在法律上被「正名」或「合法化」,或者作爲推動臺灣居民作爲中國公民權利義務充分實現的動力或路徑。在依法治國的宏觀架構下,處理臺灣居民在大陸的權利義務問題最終必須秉持法治思維,以「臺灣居民是中華人民共和國公民」爲準則,探尋穩定、平等、普遍的法律路徑。

實際上,大陸方面關於臺灣居民在大陸作爲中國公民的權利義務實踐的既有法律路徑已經是比較規範和穩定的,袛是其適用範圍不足以應對形勢發展和統一工作需要。按照大陸現行制度與程序,中國境內定居的中國公民必須完成有效的戶籍登記,才能保證並實踐完全的公民權,經過居民身份登記才能真正使公民的權利義務成爲一種法律意義和實踐意義上的事實存在並得以實現。與此同時,《中華人民共和國身份證法》、《中華人民共和國公民出入境管理法》《中國公民往來臺灣地區管理辦法》、《公安部關於簡化辦理臺灣居民在大陸暫住手續的通知》等相關法規也詳細規定了臺灣居民在大陸獲得戶籍和居民身份證的條件和程序,也明確了臺灣居民在大陸完全實現中國公民的權利義務所需要遵循的基本程序。因此,在邏輯上和理論上,臺灣居民在大陸按照既有法律所規定的條件和程序實踐和實現其作爲中國公民的權利義務的法律路徑是暢通的。而且,依循此法律路徑,臺灣居民在大陸必然也必須獲得與大陸居民同等的待遇,而且這種同等待遇就是公民權利義務實現的直接結果。但如前所述,這一路徑所需流程和時間較長,標準和條件也相對較高,加上臺灣方面對此也有諸多限制,使在大陸設籍領證的臺灣居民在臺灣遭受不成比例的權益剝奪,嚴格依循這種路徑也因此在短期內難以便利、廣泛並有效地保障與增進臺灣同胞在大陸的權益,而且大陸方面在事實上也已經將臺灣居民在大陸相關權益保障的工作路徑拓展到既有法律路徑之外。

在增進同等待遇或促進權利義務實現的既有立法路徑上,面向未來的舉措和研究認爲有着多種可能的形式如變通適用大陸居民權利保障方式,僅對臺灣居民同等待遇進行專項立法,升級既有特別法的綜合立法,單獨構建全面的綜合立法等,相應的立法技術則可以以大陸居民權利爲參照,總結提煉臺灣居民權益保護「負面清單」,暫不宜採取全國範圍內的統一立法,而是以地方性的政策探索爲先導。綜合而言,既有研究在立法建議上相對審慎剋制,相關立法主要包括「用舊」、「立新」兩類形式,涉及綜合與特別兩種法律,總體傾向於漸進、小幅、修正及特別、地方的立法路線,相對於既有的法律路徑已經有相當程度的擴大與深化,但基本上還是立足於「臺灣人作爲特殊中國公民」的核心邏輯與基本準則,未來仍可能面臨頭緒繁多、法律衝突以及適用範圍不足等問題。

長期而言,立足於臺灣居民是中國公民的基本法理,以憲法和法律所保障的平等權爲基準,基於中華人民共和國政府能夠有效管轄在大陸的臺灣居民的事實,加之越來越多臺灣居民來大陸居留的趨勢,面向推進祖國和平統一的偉大使命與長期目標,大陸法律體系應在原則上將在大陸的臺灣居民切實作爲中國公民來處理相應的身份、權利、地位與待遇問題,逐步擴大既有法律適用於臺灣居民在大陸權利義務實踐的範圍,基於「作爲一般中國公民的臺灣人」而非「作爲臺灣人的特殊中國公民」去展開立法、司法和執法工作。臺灣居民應是作爲一般中國公民而無需證明自己,因爲這些權利義務是先在的、既定的。一般情況下,未來大陸方面在處理臺灣居民在大陸的公民權利義務實踐問題時,應遵循從法律到政策、從一般到特殊、從規範到實踐的階序和邏輯,依循從確證法律身份到實踐權利義務再到實現同等待遇的程序和環節。雖然公民權利義務需要通過一定的程序和路徑而得以實踐和實現,從中國大陸的法律規定和實踐來看,相關權利義務和同等待遇的實現與保障是以居民身份爲依據或參照、以戶籍作爲法律適用與政策實踐及資源分配的連結點。但從法律的邏輯來講,程序服務於權利,權利主導着程序,針對大陸居民的公民權利義務實踐選擇了特定的程序,而對於臺灣居民權利義務實踐的程序選擇也應以如何更好地實現實體性權利義務爲準繩。因此,當援用大陸居民的公民權利義務實踐的法律路徑和程序不足以保證臺灣居民在大陸權利義務的實現時,大陸方面理應在程序、環節上進行適當的調整,或者不以戶籍等爲必要條件,或者以變通方式實質容許「雙重戶籍」,或者簡化戶籍申請流程,或者縮短各環節間隔時間,進而將大陸相關實體性法律規定更快捷、普遍地直接擴展適用於在大陸的臺灣居民,並將相關的程序性法律規定進行適當修正,而相應的調整既可以通過立法途徑也可以通過司法解釋方式來達成。

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四、臺灣居民在大陸權利義務實踐的政策路徑

在逐步解除限制、拓展和深化法律適用的同時,相應的政策措施也應配套到位。涉及臺灣居民在大陸權益的政策實踐包括兩種類型,一方面是作爲執行和適用相關法律意義上的政策路徑,另一方面仍是作爲彌補上位法缺失意義上的權變之舉,當下的「同等待遇」政策更多地屬於後者。在相應的政策配套與實踐過程中,應注重以法治思維爲引導,將政策舉措的結果邏輯逐步向平等權的法理邏輯靠攏,同時注重從作爲權變之舉的政策中總結、提煉出具有普遍適用性的舉措作爲未來的法律適用路徑,或是補足既有的法律規定。更爲具體的政策路徑也還可以從兩個方面展開:一方面是對於臺灣居民在大陸地區的「戶籍」、身份證規定採取不同於大陸居民的標準和程序;另一方面則是不以戶籍、身份證作爲落實和保障權益待遇的必要標準。前者是適用既有法律路徑後的變通方式,後者則是基於實體權利證明程序正當的創新方法。總體上,以大陸地區既有法理邏輯和法律路徑而言,相關發展與創新的政策舉措在當下主要是彌補既有法律不足的變通之舉,其基本思路和結果是在不改變其臺灣居民在臺灣地區原有法律身份及權益的前提下,大陸方面採用「便利」或「權宜」做法在各個方面參照大陸居民逐步給臺灣同胞提供無異於大陸居民實現權利義務後的同等待遇,但未來主要的舉措更可能而且應該是適用有關法律的政策路徑。

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當然,雖然原則上或未來的政策路徑應依循法律基本規範,但在當下兩岸關係格局及單一戶籍準則下,變通或權宜的政策路徑仍具有較強的可行性和操作性,也有更廣泛的適用性,更能切實有效地爲臺灣同胞在大陸就業、生活等提供便利。政策路徑也大致可以劃分爲激進和漸進兩條路線。激進路線主要着眼於修正當前以戶籍作爲臺灣居民權利義務實踐依據的政策舉措,因爲按照臺灣居民在大陸定居並獲取戶籍的程序,雖然大陸方面不要求臺灣居民放棄臺灣戶籍等,但相關條件和要求對於臺灣居民而言仍然較高,因此相關的政策思路可以以簡化流程、縮短期限爲主,甚至在操作上讓臺灣居民具有實效意義上的「雙重戶籍」,使得這些臺灣居民因此得以享受到相應的權益。漸進路線的實質在於以政策方式替代法律方式使得臺灣居民在大陸能夠獲得與大陸居民同等的「居民待遇」,通過政策創新和擴散在事實上產生與實現中國公民權利基本相同的後果與效果。這在當前情況下更爲便捷與可行,這些待遇可以在實踐中通過行政管理等手段特別處理來加以落實,而不需要特意通過修法的方式去實現,也並不以臺灣居民可能失去在臺灣地區的相關權益爲代價。

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臺灣同胞本身已是中國公民,如果僅因臺灣居民並非大陸居民,暫未能在大陸地區實現與大陸人民同等的權利義務而影響其在大陸的相應權益和待遇,就會形成臺灣同胞在大陸處於「有公民權利、少實現路徑、求居民待遇」的境地。就主觀意願和客觀限制而言,臺灣居民在當前缺乏動力放棄臺灣戶籍及其所衍生的在臺灣的相關權利和待遇。與此同時,中央政府推動落實臺灣同胞在大陸地區完全的公民權利義務的條件也尚不成熟,讓臺灣同胞按法律程序和變通方式在大陸設立戶籍、申領身份證進而落實權利義務則是緩不濟急、勉爲其難。因此,在大部分情況下,臺灣同胞在大陸的法律地位與權益保障並沒有嚴格遵循從「中國公民」到「大陸居民」再到「大陸居民權利及待遇」的路徑,而是直接略過中間環節,採用從「臺灣地區的中國公民」直接到「與大陸居民同等待遇」的路徑。而從歷史發展的視角來看,臺灣居民在中國大陸的待遇逐漸在各個領域趨於與大陸居民相同,尤其是黨的十九大更是正式提出「提供與大陸同胞同等的待遇」,這都有助於逐步形成一種「參照大陸居民」的涉臺社會管理與公共服務體系,這是當下一條較爲務實的路徑。在全面適用大陸法律規範、全面落實臺灣居民在大陸權利義務的目標導向下,推進「同等待遇」的政策路徑未來將可以被直接「合法化」爲適用公民權利義務相關法律意義上的相應路徑。面向未來,對中國大陸而言,應延續既有的政策路線和工作成績,同時適當凸顯和強化臺灣同胞在大陸作爲中國公民的身份屬性和法律地位,不斷擴大和深化「同等待遇」政策,使得法律規範與政策實踐在最終結果上相互契合。

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五、臺灣居民在大陸權利義務實踐的治理體系

隨着大陸推動兩岸融合發展的主動性和主導性的增強以及國家治理能力的提升,大陸有動力也有能力推行具有包容性的舉措,將在大陸的臺灣居民逐步納入國家和社會治理的範圍。長遠來看,國家的統一包括主權、領土、政府和人民等要素的統一,而推動臺灣居民在大陸作爲中國公民權利義務的實踐也正是在人民層面逐步落實一箇中國原則、漸進實現和平統一。爲了更加全面地落實臺灣居民在大陸的權益和待遇,大陸方面宜以法治思維爲綱、以政策路徑爲用,逐漸將臺灣居民權利義務實踐的治理融匯到現代國家治理體系中去。

首先,充分尊重臺灣居民在大陸的治理主體地位,充分發揮其主體性。推動同等待遇和公民權利義務實踐需要法律賦權和政策支持,需要政府機關的積極有爲,但更爲重要的是不能僅僅將臺灣居民視爲法律和政策的客體即管轄的對象,要考慮到臺灣居民切實的感受與需求,要認知到臺灣居民作爲權利義務實踐主體的地位,充分利用臺灣居民的主體性和積極性。在推進國家治理現代化與祖國和平統一的進程中,大陸的法制建設和政策實踐處於量變和質變的迭加發展狀態,隨着越來越多的臺灣居民來大陸創業、就業、學習和生活,大陸相應的法規、政策等可能滯後於形勢發展實際,而來自於臺灣居民的切身訴求與實質參與就能夠使得相關的法律適用、政策規定等更具有廣泛性、針對性和可行性,也逐步促進國家治理能力的提升與治理體系的完善。而且在保障和增進臺灣同胞權益的實踐中,臺灣居民具有較強的權利意識和參與能力,在大陸積極爭取改善境遇,也在一定程度上誘發了政府的政策創新,逐漸讓法律適用和政策舉措更加全面。在大陸的臺灣同胞已經從早期較爲單一的臺商羣體擴展爲包括臺青、臺生等在內的多元羣體,其相應的權益和訴求也逐步分化,大陸經濟社會發展也日新月異,從投資擴展到就業、就學、生活及公共參與等領域所涉及的利益羣體和參與主體逐漸多元化,以「臺灣同胞投資保護法」爲主體的專門法規已經不能完全覆蓋在大陸的臺灣居民權益事項。因此,立法機關、行政部門、事業單位、羣團組織等應充分容納臺灣居民的主體多元性、參與積極性和訴求多樣性,逐步擴大治理主體範圍。

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其次,合理處理臺灣居民的屬地化管理和服務,基於戶籍地、住所和居所等構建臺灣居民權利義務實踐的屬地管理模式或者委託管理模式。就當前的制度規定而言,只有擁有大陸戶籍的臺灣居民才能充分實現公民權利義務及同等待遇。相當多的在大陸的臺灣居民並不擁有大陸戶籍,在具體空間上是附著於住所或居所的,而公民依據住所和居所管理制度所享有的社會福利、公共服務及其便利程度都要低於戶籍人口。因此,大陸方面可以考慮對於臺灣居民權利義務實踐的屬地管理靈活處理:一方面,將住所、居所的屬地管理比照戶籍地管理模式,臺灣居民在大陸住所、居所地的權利義務實踐、所享有的社會福利及公共服務等可以參照戶籍人口的公民權利實踐和同等待遇;另一方面,對於臺灣居民在大陸住所、居所和戶籍地的登記條件和准入資格以及相應權利義務實踐的處理標準應比大陸流動人口更爲靈活和寬鬆,因爲大陸流動人口在其戶籍地能夠充分實現其公民權利義務。在具體操作上,鼓勵臺灣居民按照《中國公民往來臺灣地區管理辦法》和戶口管理規定等辦理暫住登記、居住證及戶籍登記事項,並參照戶籍人口逐步享受對應的社會福利和公共服務,如臺灣居民在大陸居所地辦理暫住登記後即可享受基本的社會保障、就業權利、教育權利等,辦理居住證後逐步享有與戶籍人口同等的居民待遇,全面放開臺灣居民在大中小城市及建制鎮的落戶限制,合理確定特大城市落戶條件,在積分落戶制度中對於臺灣居民的身份進行加權賦分。

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再者,妥善利用臺灣居民的大陸相關證件的區分功能,基於臺胞證、居住證和大陸身份證的功能差異構建分層治理機制。臺胞證最初的功用僅爲臺灣居民入出大陸的旅行證件,隨着越來越多的臺灣人在中國大陸長期居留生活,臺胞證已經成爲臺灣居民在中國大陸的合法身份證明及法律證件,臺胞證在實際效果上已經是應用範圍最廣泛、最普及的特殊身份證。臺胞證也能夠與臺灣居民在大陸具有中國公民權利義務這一規範相對應,客觀上確證了臺灣居民即是中國公民,因此可以作爲臺灣居民在大陸具有作爲中國公民權利義務的法律證明和證件,未來可以以臺胞證作爲依據在全國層面構建臺灣居民管理與服務的統一協調機制。而居住證則證明臺灣居民在某地有了較爲穩定的居留事實。依據《居住證暫行條例》,居住證持有人在居住地將依法享受義務教育、公共衛生、勞動就業、參加社保等六大基本公共服務,而各省區市則結合地方實際出臺相應的管理辦法和實施細則。居住證具有一定的戶籍權益替代功能,而且居住證提供的福利和服務越多,地區差距越小,戶口戶籍的吸引力就越小。

因此,居住證作爲臺灣居民享有具體權益和待遇的證明與依據,隨着社會經濟的發展和公共服務的改善,可以作爲主載體去構建臺灣居民權益與待遇的在地保障和促進機制。而身份證則是證明臺灣居民在大陸已經完成居民身份轉換,是在大陸能夠充分實踐和實現作爲中國公民的權利義務的證明,可以作爲依據將臺灣居民完全納入既有的居民管理體制和公民權利義務實現機制中。此外,以證件爲執行依據的治理實踐一方面應在既有界限內持續深化,在具體的法律適用、行政管理、公共服務、商業活動中增加相關證件的便利性,如在網絡招聘、交易、社交系統中納入相關證件的數據;另一方面可以逐漸擴大適用範圍,適度模糊證件的功能性差異,讓臺胞證的法律屬性實體化,讓居住證的功能擴張「合法化」,使其逐步適用於學習、創業、就業、生活之外的領域以及居住地之外的地域,而且相關證件的屬性、功能的融合也將是值得努力的方向。

最後,務實應對臺灣居民在大陸的流動態勢,基於權益的可轉移性構建臺灣居民在大陸權利義務實踐的流動與轉移治理機制。臺灣居民在大陸是特殊的流動人口,高頻流動會導致非戶籍人口與戶籍人口的差距、地區差距相互疊加影響到其實際權益和待遇,一方面會讓臺灣居民在居住地獲得的原本低於戶籍人口的權益和待遇會因流入新城市而喪失或縮水;另一方面會加劇臺灣居民流向並聚集於大城市的非均衡態勢。與此同時,在大陸人口流動治理體制下,作爲流動人口的臺灣居民在大陸缺乏大陸流動人口能夠在戶籍地實現其公民權利義務的基礎保障,而且已獲得權益的可轉移性也低於大陸流動人口。在戶籍制度不斷變革的大背景下,對人口遷移和權益實現的障礙,更直接地來自於權益流動性的缺失。十因此,隨着公民權利尤其是養老、醫療、住房等社會化程度不斷提高,權利義務與戶籍的剝離度不斷升高,當前臺灣居民在大陸還需要擁有權益可轉移或可累積的特別權利。總體上,爲了深化臺灣居民在大陸的權利義務實踐,大陸需要確立符合實際需要的權益轉移原則和規則,更需要將零散的臺灣居民權益保障的相關規定及措施聯結成爲連貫的支持網絡,實現臺灣同胞能在大陸地區享受可轉移的權益與待遇。具體而言,在國家層面通過中央統籌發揮對臺灣同胞權益的兜底功能,一方面確定並擴大與戶籍和屬地脫鉤的臺灣居民基本權利義務清單,覆蓋所有在大陸的臺灣同胞,直接在中央層面予以保障和推進;另一方面可以通過法律、政令等方式確立基本原則和計算規則,如臺灣同胞在大陸的時間、義務與貢獻可累積計算,醫療、養老、教育、保險等待遇可異地實現,指導和協調地方之間按照權益累積和待遇分攤的原則處理臺灣居民在大陸的權益流動性問題。在地方層面,通過區際的對接互聯實現對臺灣同胞權益的共濟功能,不同地區之間開展雙邊合作與多邊合作,商定臺灣居民的資格認可、異地權益承認和累積及轉移細則以及待遇或負擔分攤比例和信息交換技術規範等,至少應保證臺灣居民在居住地已獲得的權益和待遇不受人身流動的影響。(作者爲河南師範大學政治與公共管理學院副院長、教授)

(本文授權中時新聞網刊登,原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊)

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